【中国应急管理报】试点先行探索方法 因地制宜用好成果

　　在第一次全国自然灾害综合风险普查工作中，国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组各成员单位、各地区组织全国近500万名专业技术人员，共获取全国灾害风险要素数据数十亿条，面对庞大的工作量和复杂的现实情况，先试点、再推广，可以让有关部门单位工作开展更顺畅，少走弯路。

　　为此，122个试点县（市、区）启动。国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室（简称国务院普查办）加强普查顶层设计，在多轮测试和试点试验的基础上，建立健全普查制度体系、技术标准体系、组织管理体系，开展多层次全覆盖式业务培训，推动各项措施层层落实到位。各地区坚持“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则和“试点先行、适度扩面、全面铺开”的工作步骤，开展普查调查工作，尤其是北京市房山区和山东省日照市岚山区果断迈出的第一步，为后续工作铺开作了经验准备。其余县（市、区）紧跟步伐，不仅形成了一批“样板”经验，还收获了不少具有当地特色的成果。

　　以“点”带面

　　在探索中总结经验

　　普查工作点多面广、任务重，组织实施难度大。国务院普查办选定北京市房山区和山东省日照市岚山区两个地区开展普查试点“大会战”，集中时间和力量验证普查技术规范和技术路线，发现并解决问题，锻炼技术队伍、凝练经验。

　　“此次普查具有显著的综合特点。”北京市房山区应急管理局有关负责人介绍，从工作内容上看，涉及地震、地质、气象、水旱、林草、住建、交通等12个大的专业方向；从业务范围来看，既包括各行业数据的采集，也包括5个单灾种评估区划和综合性的评估区划，还包括后续自然灾害防治体系建设的应用，全业务闭环。通过此次试点，房山区初步摸清了灾害风险的底数，首次采集了全部38万栋房屋建筑信息，首次建立了1978年以来完备的历史灾害数据库，首次完成了全区减灾能力的系统性调查，形成了涵盖灾害风险、灾害损失等全门类、全要素的数据成果。

　　山东省在省市区三级均成立政府领导任组长、相关部门负责同志为成员的普查领导小组及其办公室，并依托各级普查办组建工作专班实行集中办公，确保重大问题及时研究解决；省自然资源、交通、住建、水利、应急、海洋、气象、地震等部门成立专项普查领导小组和工作专班，日照市、岚山区相应建立领导机构和专责专项机构。这一上下贯通、协同联动的“1+8”组织体系，为普查提供了有力的组织保障，也成为“岚山样板”的一条重要经验。

　　“岚山样板”探索形成的另一条经验是积极寻求“高手”支持、加强与“高手合作”。该省逐级建立技术支撑团队，其中省应急管理厅与山东师范大学签订战略合作协议，联合行业部门技术专家组建32人的技术组，负责全省普查工作的技术统筹指导；7个省直部门分别成立专业技术组，日照市、岚山区也分别依托专业机构组建技术团队，最终形成了“行业部门技术力量+高校科研院所+社会专业机构”的技术保障模式。

　　在国务院普查领导小组各成员单位、北京市、山东省相关部门的共同努力下，试点“大会战”全链条任务圆满完成，“房山经验”“岚山经验”在全国多个地方推广使用，试点示范作用充分展现。编制形成了“大会战”地区评估与区划成果报告样例，由国务院普查办统一印送全国各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团普查办及国务院普查领导小组各成员单位参阅，指导开展评估区划工作，推动普查成果应用。

　　国务院普查办有关负责人表示：“我们通过试点工作测试制定技术规范和技术体系。在国务院普查办的统筹组织下，先后在北京市房山区、山东省日照市岚山区开展试点‘大会战’以及全国120个试点县（市、区）工作，通过试点对技术指标体系设置、技术路线研制，以及质量保障标准进行了验证。”

　　技术赋能+基层力量

　　让工作高效推进

　　国务院普查办明确了“谁调查、谁质检、谁负责”原则，把“质量第一”的要求贯穿到普查工作各个技术环节，把好数据成果汇交入库的“最后一道关口”，确保海量数据能够反映我国主要自然灾害类型、主要承灾体数据的客观性，为后面的评估与区划工作奠定基础。

　　合理借助科技力量，可以让风险普查工作更高效，数据质量更有保障。平湖市是浙江省省级试点，以平原洪涝与城市内涝为重点开展普查工作。该市运用专业设备，结合平湖市平原易涝特点，运用RTK测量仪、激光测距仪、GPS面积测量仪等专业设备，探索调查地下停车场、充电桩、公交线路等内涝重点承灾体和文物保护单位等高价值承灾体的数据信息，为开发普查数据应用系统提供数据支撑。

　　另外，该市还协调技术支撑团队创新开发二维码填报系统、表格检查工具、坐标采集工具、调查线路规划系统等调查工具软件，大大提升了调查进度效率。特别是房屋建筑和公路承灾体调查，调查对象数量庞大，通过填报小程序可节约大量人力物力。

　　福建省省级普查平台以普查大数据赋能为基础，开发建设“一单、一库、一系统、多应用”。“一单”即省级普查数据共享清单，在国家普查需求清单基础上，制定省内各行业部门、涉及公共设施的重点企业间的长期数据共享清单，建立持续更新和数据交换与共享机制；“一库”即省级普查基础数据库，形成分类型、分区域的全省自然灾害综合风险基础数据库，并与省应急指挥平台和省公共数据汇聚共享平台等相衔接，依权限开放地方和行业部门数据接口；“一系统”即设计顶层普查信息化系统，汇总全省综合风险普查评估区划成果及灾害风险专题地图，实现可视化的动态表达，并接入全省应急指挥系统“一张网”；“多应用”即耦合卫星遥感、无人机、实地调查等多源数据，研发多场景、多功能、多模型、多仿真技术，自然灾害预警早、预报精、预案全、预演真、预判准的智慧减灾平台。

　　风险普查工作涉及面广、综合性强，只靠各地普查办工作人员的力量是不够的，有规划、有组织地联合多方力量不仅可以保障工作进度，还可以营造社会参与普查工作的氛围。重庆市通过政府购买服务方式委托地质队完成风险普查任务，最终形成重庆市地质灾害综合遥感数据、重庆市地质灾害隐患调查数据、重庆市地质灾害隐患识别数据、区县地质灾害分布及易发程度分区图、区县地质灾害危险性分区图、区县地质灾害防治区划图、区县地质灾害风险评价图和区县地质灾害风险调查报告。

　　四川省雅安市天全县与各牵头部门和镇街加强协作，充分利用各单位技术力量、人力资源等优势提供“本地化”服务，广泛开展技术合作；引入第三方机构技术支撑团队，根据天全县实际进行技术指导，提供最优解决方案，通过充分调动党员、志愿者等积极参与，党员干部带着责任、奔着问题下沉到各个片区，精准掌握灾害防治工作现状，精确上报普查数据，广泛开展科普宣传，加快推进普查工作。

　　立足当地特色

　　成果转化因地制宜

　　如何让海量的普查数据更好地发挥作用，是一道绕不开的难题。从普查方案制定开始，国务院普查办就确定了“边普查、边应用、边见效”的原则，先后印发了加强普查成果应用的指导意见、工作方案，指导各地各部门因地制宜、创新思路，探索形成了一批具有地域特点和行业特色的普查应用成果。

　　云南省地处我国西南边陲，山区占全省总面积的94%，地震、地质等灾害频发。该省地震局基于GIS系统建设云南省地震灾害风险普查成果应用系统，服务于工程场地选址和国土空间规划，确定工程场地的抗震设防烈度。根据风险普查嵩明县1:50000活动断层分布图，查明东盟产业城与附近断裂带位置，结合项目地抗震设防烈度为8度，确定东盟产业城项目丙类建筑不需要考虑避让，乙类建筑布置应满足200米的避让要求，对项目的选址和规划起到了至关重要的作用。

　　暴雨洪涝灾害风险较高的广东省，通过调查分析全省3000多个气象站雨量历史数据和实时数据，建立了覆盖所有站点的各历时强降水极值数据集，构建起区域性暴雨过程评价指标和强度指数，建立区域性暴雨过程数据集，实现多类型暴雨灾害普查成果的定量输出。强降水历史极值查询统计系统仅需2分钟便可完成全省各站点强降水极值数据集的更新。

　　贵州省仁怀市根据自身实际需求，在风险普查调查阶段将全市白酒企业纳入普查对象，结合仁怀市综合评估与区划成果，将普查数据成果应用于赤水河仁怀段酱香型白酒产区控制性详细规划编制。

　　赤水河仁怀段酱香型白酒产区控制性详细规划范围内地质灾害隐患点共计34处。规划秉持“应避则避”的布局原则，对于无法避让的用地，采取有效的防灾减灾等工程治理措施，利用普查数据成果，优化白酒企业厂房选址布局，帮助多家白酒企业合理规划厂房设计，提升企业防灾减灾和安全生产能力。

　　根据风险普查数据成果，凤冈县在易受干旱、洪水、低温冷冻、风雹、地质等灾害影响的种植区域优先推广普及栽种福鼎大白茶、金观音、黔湄601等20余个抗寒抗旱性强的国家级优良品种，有效提升茶叶抗旱抗病品质，减轻风雹灾害损失。

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